L'adoption des premières conventions de la Croix-Rouge, en 1864, est le fruit de l'idéal et du travail d'Henri Dunant et de ses amis, qui ont développé une énergie suffisamment remarquable pour obliger les Etats à jeter les bases du droit humanitaire par conventions interétatiques. Une simple association privée de quelques individus, à peine, a réussi à imposer aux Etats des normes de droit international et a fait reconnaître le CICR comme un acteur incontournable sur la scène humanitaire internationale.

Si certaines actions, au niveau international, paraissent être l'action des seuls Etats, elles n'en demeurent pas moins sous-tendues par une opinion publique qui les réclame et un mouvement historique qui les rend nécessaires. «Plus jamais» disait-on à l'issue de la Première Guerre mondiale et si la création de la Société des Nations résulte de la volonté des Etats de s'organiser afin d'éviter de nouvelles guerres, nul doute que l'appui de l'opinion publique des anciens belligérants a joué un rôle, ne serait-ce que quant à la célérité avec laquelle les Etats ont convenu de la création de l'ancêtre de l'Organisation des Nations Unies.

D'autres organisations internationales ont, d'entrée de cause, associé les partenaires sociaux, comme l'Organisation Internationale du Travail, composée de manière tripartite, en associant aux représentants des Etats ceux des organisations syndicales et patronales. L'Union Internationale des Télécommunications incorpore elle aussi dans sa propre organisation les représentants des principales sociétés actives dans le domaine des télécommunications.

Il faudra cependant attendre le rapport Cardoso et la volonté déterminée du Secrétaire général des Nations Unies de l'époque, Monsieur Kofi Annan, pour que soit reconnue, dans la vie internationale, toute l'importance des acteurs non étatiques. Cette évolution, qui ouvre le champ de l'action internationale à un nombre indéfini d'acteurs, actifs dans l'économie, la vie universitaire, la vie associative, les syndicats et tout autre groupement défendant un intérêt particulier ou général, porte en elle le meilleur et le pire :

- Pour le meilleur, les acteurs non étatiques remettent en cause la raison d'Etat - que d'aucuns qualifient de déraison d'Etat - et garantissent de la sorte les droits et libertés des citoyens mais pour le pire, des lobbys trop puissants, au service d'intérêts particuliers acquièrent un pouvoir excessif, et c'est l'intérêt général même qui en pâtira, faute de la capacité des Etats à pouvoir y résister.

- Pour le meilleur, les acteurs non étatiques apportent un vent de démocratie dans les instances internationales par les opinions multiples qu'ils développent et qui favorisent un véritable débat, mais pour le pire le risque existe bel et bien que des processus de décisions démocratiques, suivant les règles de la procédure du droit international, soient mis à néant par des groupes ou des individus dont la représentativité n'est nullement démocratiquement acquise.

- Pour le meilleur, les acteurs non étatiques sont susceptibles d'intervenir là où les Etats faillissent à leurs tâches, que ce soit faute de volonté politique ou de moyens, et servent, dès lors, d'aiguillons légitimes, mais pour le pire, des intérêts particuliers, qu'ils soient idéologiques ou économiques, peuvent, si l'on n'y prend pas garde, dévoyer l'action des Etats à leur seul profit.

Il n'y a, dès lors, pas d'autre solution, à mon sens, que de normer l'intervention des acteurs non étatiques dans la vie internationale afin de garantir l'expression de tous, particulièrement dans les domaines où les Etats peinent à se soumettre à la critique, tel que le respect des droits de l'homme et d'éviter que la loi du plus fort, qui agit toujours au mépris de l'intérêt général et sans représentativité démocratique, ne vienne dévoyer les efforts de la communauté des Etats d'établir des règles de droit international susceptibles de garantir la paix et la prospérité.

Je partage l'opinion de Jakob Kellenberger, Président du CICR, selon lequel «les Etats restent, voire même, à certains égards, redeviennent des acteurs clés de la vie internationale, notamment de par leur responsabilité quant à la sécurité des citoyens» ("Soft Gouvernance", Fondation pour Genève, 2007), et pour moi l'Etat n'a de sens que s'il est au coeur du débat démocratique, à l'écoute des citoyennes et citoyens, sans pour autant être la girouette qu'agite l'opinion publique. Ce qui est vrai des Etats l'est aussi des organisations internationales.